恒生律所•行政法律部

    广东恒生律师事务所在行政立法和执法业务领域，储备了多层次的律师人才，并担任了部级、省直和市、县区相关各级政府机关和事业单位的常年法律顾问。团队成员中，有长期从事行政法理论研究与立法评估的资深理论专家，也有在行政管理部门工作长达30多年的实践型专业律师，能够承接综合行政法业务。

为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，保证规范性文件内容合法、措施适当、程序规范，事前审查是提升规范性文件质量的必要环节。对行政规范性文件进行审查应重点把握以下方面：

一、行政规范性文件的识别

行政规范性文件具有制定主体法定性、适用对象外部性、内容规范性以及效力普遍性等特征。识别规范性文件，应根据其内容来判断。只要符合上述特征，即使冠之以“通告”“工作方案”“指引”等具有内部性、非强制性的名称，仍可以认定为规范性文件。例如某市人民政府制定的《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》，该文件看似政府部门之间的职责分工，但其内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务，应当属于行政规范性文件。 

二、行政规范性文件应符合中央和上级精神

行政规范性文件应当符合党中央、上级党委和政府的重大决策部署和重大改革方向。对规范性文件进行审查应重点围绕以下方面：文件是否含有对党的理论、路线、方针、政策故意曲解或者理解不够准确的问题；是否存在不予落实、变相抵制或者落实不够到位的问题；是否同国家的重大改革方向保持一致，是否主动适应改革要求，是否存在同国家重大改革方向相背离或者相偏离的问题。例如《某县人民政府关于支持电子商务加快发展的二十条意见》规定只对本地达人号进行奖励，对“本地”和“外地”企业实施歧视性政策措施，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉企法规政策的要求和精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》等上位法有关规定。

三、行政规范性文件的合法性审查  

行政规范性文件合法性审查，应当重点围绕以下方面进行：是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务，增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定；是否违反上位法规定；是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费，或者对法律法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费违法作出调整或者改变；是否违反授权决定，超出授权范围；是否存在其他违背法律、法规规定的情形。例如，某市《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》规定“露天焚烧秸秆没有当事人的，由农业经营主体承担责任，可以对农业经营主体主要负责人处罚款”。该条规定缺乏上位法依据，违反《行政处罚法》“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定。 

四、行政规范性文件的适当性审查 

行政规范性文件所采取的措施与其目的应符合比例原则。如果对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配，即构成不适当。例如《某市烟花爆竹安全管理规定》授权部分区根据本区实际情况自行确定限制或者禁止燃放的范围，但个别区实行“一刀切”全域“禁燃”，没有为群众在春节等传统节日燃放烟花爆竹的诉求提供分类处置方案，没有考虑社会公共利益与历史传承和个人权益间的平衡，不符合上位法规定、精神和原则，也不符合行政管理手段、措施与目的相匹配的比例原则。

五、行政规范性文件应遵守法定程序

规范性文件应当遵守法定程序，文件审查中应重点关注征求意见、专家论证和集体讨论等程序步骤。例如，《某县民办中小学退出办学及补助办法（试行）》，该文件不属于应当保密或执行上级紧急命令需即时制定的情况，应公开征求意见，《办法》制定过程程序违法。再如，《某县城区D级危房处置管理办法（试行）》制定过程未组织听证，D级危房处置涉及公民、法人及其他组织的重大财产权益，制定说明中没有反映请示、批准、组织听证的情况。

孔繁华 专家律师

孙庆豫 律师